飯店開(kāi)業(yè) 不用消防部門(mén)發(fā)證了
--消防法起草人之一、北京市煒衡(沈陽(yáng))律師事務(wù)所高級合伙人曹剛談深化消防執法改革
人民政協(xié)報 2019年08月20日第8400期
作者： 文 /本報記者；徐艷紅
近日，國新辦舉行新聞發(fā)布會(huì )，針對中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于深化消防執法改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），邀請應急管理部、國家市場(chǎng)監督管理總局等相關(guān)部門(mén)負責同志對意見(jiàn)進(jìn)行解讀，并回答了記者提問(wèn)。
俗話(huà)說(shuō)，水火無(wú)情，火災一旦發(fā)生及蔓延,其損失就非常大。其實(shí)，消防是個(gè)很大的民生問(wèn)題，這次為什么要出臺《意見(jiàn)》？改革的方向是什么?對公眾的影響有哪些?本報記者對話(huà)《中華人民共和國消防法》起草人之一、杭州保姆縱火案代理律師、北京市煒衡（沈陽(yáng)）律師事務(wù)所高級合伙人曹剛，聽(tīng)聽(tīng)他怎么說(shuō)。
事前審批為主的管理方式已經(jīng)不適應經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展了
記者：消防安全與群眾生活密切相關(guān)，正因 如此，近日，中辦、國辦印發(fā)《意見(jiàn)》引起公眾極大關(guān)注，請您談?wù)劄槭裁匆雠_《意見(jiàn)》，其背景是什么?
曹剛：《意見(jiàn)》 的出臺，從宏觀(guān)背景講，是為了貫徹黨中央、國務(wù)院深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的決策部署，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的需要。消防執法要創(chuàng )新監管方式，破除各種不合理的門(mén)檻和限制，加強事中事后監管，規范執法行為，加強執法監督，構建科學(xué)合理、規范高效、公正公開(kāi)的消防監督管理體系。
從具體實(shí)踐層面看，說(shuō)實(shí)話(huà)，以前消防部門(mén)權力是非常大的，消防執法工作還存在審批難、執法隨意、消防中介行業(yè)壟斷和權力尋租等問(wèn)題，與新時(shí)代新任務(wù)新要求已嚴重不相適應。
一是事前準入，存在高門(mén)檻、不合理門(mén)檻和限制的問(wèn)題，消防檢查不過(guò)關(guān)，拿不到消防許可證就無(wú)法開(kāi)業(yè);二是事中監管過(guò)程中，隨意性、不規范執法問(wèn)題普遍存在，企業(yè)稍有違規或不合格就可能面臨巨額罰款或停業(yè)，尤其中小微企業(yè)往往提心吊膽，其影響還是相當大的;三是事后的責任追究機制沒(méi)有建立，一旦出現亡人和較大社會(huì )影響的火災事故，為了逃避問(wèn)責，屬地管理和監管部門(mén)難免輕描淡寫(xiě);為了減輕行政、刑事和民事等法律責任，直接責任者更是想方設法逃避推卸責任;缺少各方主體應承擔責任的倒查結論，受損單位、受害者即便訴諸法律，因取證舉證困難，常致維權者既耗精力也耗財力，身心疲憊。
此次《意見(jiàn)》的開(kāi)頭部分，說(shuō)到問(wèn)題時(shí)很?chē)绤?，“消防執法改革要堅持?wèn)題導向、源頭治理，從社會(huì )反映強烈的消防執法突出問(wèn)題抓起，全面改革消防監督管理工作”，從這些就能看出中央的態(tài)度：要“堅決破除消防監督管理中各種不合理門(mén)檻和限制，提升服務(wù)質(zhì)量;堅持放管并重、寬進(jìn)嚴管，把該放的權力充分放給市場(chǎng)”等等。
簡(jiǎn)政放權，強化火災事故倒查追責機制
記者：此次消防執法準備怎么改革?改革的亮點(diǎn)是什么?
曹剛：這次是按照《意見(jiàn)》所說(shuō)的“問(wèn)題導向、源頭治理”來(lái)改的。首先是破除消防監督管理中各種不合理門(mén)檻，也就是取消了原來(lái)以審批為主的管理方式，堅持寬進(jìn)嚴管，放管并重，加強和規范事中、事后監管的執法模式。這既是改革的思路也是此次改革最大的亮點(diǎn)?！兑庖?jiàn)》 的出臺對以往的消防執法理念、制度、作風(fēng)來(lái)說(shuō)，是一次顛覆性或者說(shuō)革命性的改革，對保障經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
怎么改?比如在簡(jiǎn)政放權方面，對消防設施進(jìn)行維護保養檢測的消防技術(shù)中介服務(wù)機構、消防安全評估機構來(lái)說(shuō)，有著(zhù)重大利好，他們只需要辦理營(yíng)業(yè)執照即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不需要事先到消防部門(mén)辦理審批手續了;再如，各個(gè)公眾聚集場(chǎng)所如酒店、賓館、飯店、KTV歌廳、商場(chǎng)等商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，開(kāi)業(yè)前也不必再申請消防安全檢查許可證件，他們只要作出其已符合消防安全標準的承諾，就可投入使用、營(yíng)業(yè);除保留了與人身安全直接相關(guān)的公共場(chǎng)所、住宅使用的火災報警產(chǎn)品、滅火器、避難逃生產(chǎn)品等3種產(chǎn)品的準入限制外，其它如消防水帶等13大類(lèi)消防產(chǎn)品則全部放開(kāi)準入限制。
記者：門(mén)檻高不是更安全嗎，您卻稱(chēng)現在的改革是革命性的，為什么?
曹剛：雖然準入門(mén)檻降低了，但監管方式也調整了，部門(mén)聯(lián)合“雙隨機一公開(kāi)”監管取代了“保姆式、貼身式、突襲式”檢查，到企業(yè)檢查數量頻次減少了，但是監管力度加強了，遵紀守法的情況納入企業(yè)信用體系，直接影響到企業(yè)至關(guān)重要的商譽(yù)，這是很有力的措施。
國務(wù)院于2019年1月開(kāi)始推行部門(mén)聯(lián)合“雙隨機一公開(kāi)”監管，（監 管部門(mén)在監管過(guò)程中隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)）的執法方式?！半p隨機一公開(kāi)”的好處，一是對市場(chǎng)監管采取多個(gè)監管主體共同行動(dòng)的方式，可避免多部門(mén)對一個(gè)企業(yè)連轟帶炸式的執法。以后，消防部門(mén)也被納入到了“雙隨機一公開(kāi)”的市場(chǎng)監管主體中來(lái)了。
二是“雙隨機一公開(kāi)”建立了企業(yè)誠信檔案?！半p隨機一公開(kāi)”是由國家市場(chǎng)監管總局牽頭，對企業(yè)的檢查有目錄、有清單，要求各監管主體將抽查檢查結果通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統和全國信用信息共享平臺等進(jìn)行公示，接受社會(huì )監督。對抽查發(fā)現的違法違規行為依法加大懲處力度，涉嫌犯罪的及時(shí)移送司法機關(guān)。而這個(gè)全國性的企業(yè)信用體系對公眾開(kāi)放，任何人都可以在這里查到企業(yè)的真實(shí)信用信息，這對企業(yè)是個(gè)極大鞭策，督促企業(yè)必須自律，否則，商譽(yù)不良，寸步難行。
三是各監管主體包括消防部門(mén)會(huì )制定出一些相應的管理標準和要求，企業(yè)對標執行即可，這是企業(yè)應當履行的法定義務(wù)。
四是建立了嚴格的火災事故倒查追責機制?！兑庖?jiàn)》明確提出，要強化火災事故倒查追責機制，一旦出現亡人或是有重大社會(huì )影響的火災，要逐起組織調查，倒查.工程建設、中介服務(wù)、消防產(chǎn)品質(zhì)量、使用管理等各方主體的責任，嚴格追究屬地管理和部門(mén)監管責任。這樣，就把火災責任追究與各類(lèi)主體履行消防安全職責結合起來(lái)了。
從企業(yè)落實(shí)消防安全職責，到部門(mén)聯(lián)合“雙隨機一公開(kāi)”監管，再到違法行為懲處和信用記錄公示，最終到事故責任倒查追責，消防管理工作就形成了完整鏈條，鏈條上的每個(gè)環(huán)節都自覺(jué)做好各自消防安全職責，進(jìn)而就能推動(dòng)社會(huì )整體消防安全處于良性向好狀態(tài)。
記者：這讓我想起了您代理的“杭州保姆縱火案”，遇難者家屬林生斌將綠城物業(yè)、杭州市消防局等9名被告訴至法庭，要求賠償近1.4億元，創(chuàng )下了國內人身侵權損害索賠的最高紀錄。假設這樣的火災事故倒查機制在此案之前就開(kāi)始執行的話(huà)，林生斌維權還會(huì )如此大費周折嗎?
曹剛：林生斌起訴了9個(gè)被告，因為他認為這9個(gè)被告都沒(méi)有正確履行法定的消防安全職責。但起訴的過(guò)程非常艱難，因為那時(shí)，國家還沒(méi)有涵蓋各類(lèi)社會(huì )主體的倒查追責規定和政策要求?，F在不同了，有了法律根據和政策依據。如果之前就有這樣的火災事故倒查機制，林生斌就不用個(gè)人聘請律師奔走呼號，去忍受精神上的折磨了，政府啟動(dòng)的倒查機制就會(huì )給出事故結論，他憑借結論直接起訴賠償即可。
最迫切需要完善的就是火災事故調查工作記者：對于消防執法改革工作，您認為還有哪些需要完善的地方?
曹剛：最迫切需要完善的就是火災事故調查工作。因為在整個(gè)消防執法體系中，除了行政許可審批外，就屬火災事故調查引發(fā)的質(zhì)疑最多，爭議最大，對消防執法隊伍形象不利，影響也最大，已到了非改不可的地步。
當前群眾對火災事故調查質(zhì)疑主要集中在四個(gè)方面：一是法律不健全。我國目前只有一部改革前公安部參考道路交通事故處理程序制定的部門(mén)規章，缺少有關(guān)相對人、權利告知、證據、回避、調查取證、檢驗鑒定、聽(tīng)證和救濟渠道等程序法方面的保障。二是對火災當事人合法權益保護不足，火災調查結論只找原因，不分責任，不查損失，導致受害人索賠難。三是執法過(guò)程不公開(kāi)透明。執法過(guò)程、火災事故調查人員、過(guò)程、證據、理由等都秘不示人，“暗箱操作”“猜猜看”的質(zhì)疑聲始終沒(méi)有得到消除。四是缺乏有效法律救濟渠道，火災當事人對調查結果有異議,既不能復議也不能起訴，部門(mén)規章設定的火災復核行政程序，當事人申請起來(lái)困難重重，無(wú)法得到有效的法律保護。
《意見(jiàn)》提出的改革措施，最終都是為了實(shí)現增強全社會(huì )火災防控能力?；馂氖鹿实共榧仁窍缊谭ǜ母锞唧w措施，也是實(shí)現消防執法改革目標的保障手段，所以，我建議在消防執法改革具體實(shí)施階段，要抓緊完善立法，實(shí)行火災調查公開(kāi)透明，充分尊重火災當事人知情權，聽(tīng)取當事人發(fā)表意見(jiàn)觀(guān)點(diǎn)，擴大當事人法律救濟渠道，以提高火災事故的公正性;同時(shí)加大對火災事故調查人才的培養力度，引入第三方中立機構參與火災調查，以提高火災調查的科學(xué)性、準確性。
文章轉自：人民政協(xié)報
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